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中辦國(guó)辦首次出臺(tái)打擊證券違法活動(dòng)意見(jiàn) 一攬子解決查處證券案件所面臨難題

選稿人員:劉磊   |   發(fā)布日期:2021/7/9 11:33:55   |   瀏覽次數(shù): 2004


  •  法治日?qǐng)?bào)全媒體記者 周芬棉

    中共中央辦公廳與國(guó)務(wù)院辦公廳7月6日發(fā)布《關(guān)于依法從嚴(yán)打擊證券違法活動(dòng)的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》),針對(duì)當(dāng)前案件查處難度加大,相關(guān)執(zhí)法司法等工作面臨的新形勢(shì)新挑戰(zhàn),高屋建瓴提出一攬子解決方案。

    這是兩辦第一次專項(xiàng)針對(duì)打擊證券違法活動(dòng)聯(lián)合發(fā)布的專門(mén)性文件,被稱之為“零容忍”《意見(jiàn)》。《意見(jiàn)》的出臺(tái),表明了黨中央國(guó)務(wù)院嚴(yán)厲打擊證券違法活動(dòng)、促進(jìn)資本市場(chǎng)健康發(fā)展的決心,是當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期全方位加強(qiáng)和改進(jìn)證券監(jiān)管執(zhí)法工作的行動(dòng)綱領(lǐng),意義重大、影響深遠(yuǎn)。

    《意見(jiàn)》共三十條,對(duì)完善違法犯罪法律責(zé)任制度體系,加快健全證券執(zhí)法司法體制機(jī)制,加大重大違法案件查處懲治力度,加強(qiáng)跨境監(jiān)管執(zhí)法協(xié)作,提升證券司法執(zhí)法能力,夯實(shí)資本市場(chǎng)法治和誠(chéng)信基礎(chǔ),推動(dòng)形成崇法守信的良好市場(chǎng)生態(tài)七個(gè)方面,作出重要部署。

    通過(guò)嚴(yán)格落實(shí)這些舉措,根據(jù)《意見(jiàn)》安排,到2025年,將使資本市場(chǎng)法律體系更加科學(xué)完備,中國(guó)特色證券執(zhí)法司法體制更加健全,證券執(zhí)法司法透明度、規(guī)范性和公信力顯著提升,行政執(zhí)法與刑事司法銜接高效順暢,從而達(dá)成崇法守信、規(guī)范透明、開(kāi)放包容的良好資本市場(chǎng)生態(tài)全面形成的美好宏愿。

    完善違法犯罪法律責(zé)任制度體系

    《意見(jiàn)》對(duì)完善違法犯罪法律責(zé)任制度體系作了五條制度安排,比較全面,可解決當(dāng)前面臨的一些問(wèn)題。中國(guó)社科院法學(xué)所研究員陳潔說(shuō),這是《意見(jiàn)》的亮點(diǎn)之一。

    陳潔認(rèn)為,“法律責(zé)任制度體系”實(shí)際上包含兩個(gè)層面的含義。一是狹義上的法律責(zé)任體系,具體指民事責(zé)任、行政責(zé)任、刑事責(zé)任構(gòu)成的法律責(zé)任體系;二是廣義上的,包括立法、司法、執(zhí)法體制和協(xié)調(diào)配合機(jī)制構(gòu)成的整個(gè)制度體系。責(zé)任體系和制度體系是相輔相成、循環(huán)促進(jìn)的。我國(guó)資本市場(chǎng)30年的發(fā)展實(shí)踐表明,兩者之間存在偏差,致使資本市場(chǎng)法律的制度表達(dá)實(shí)踐起來(lái)有一定困難。比如,由于配套機(jī)制的缺乏,缺乏暫緩入庫(kù)和財(cái)政回?fù)苤贫龋C券民事賠償責(zé)任優(yōu)先原則以及證券法精心設(shè)計(jì)的法律機(jī)制難以實(shí)現(xiàn)。

    中國(guó)政法大學(xué)教授張子學(xué)說(shuō),《意見(jiàn)》在完善證券立法機(jī)制方面,充分運(yùn)用法律修正、法律解釋、授權(quán)決定等形式,提高證券領(lǐng)域立法效率,增強(qiáng)法律供給及時(shí)性,這些提法與安排屬于以前沒(méi)有出現(xiàn)過(guò)或者較少提到,令人耳目一新。

    修訂配套規(guī)則是完善法律責(zé)任體系重要一環(huán)。

    《意見(jiàn)》提出,在貫徹落實(shí)刑法修正案(十一)時(shí),同步修改有關(guān)刑事案件立案追訴標(biāo)準(zhǔn),完善行政法律制度。在施行新證券法時(shí),加快修訂上市公司監(jiān)督管理?xiàng)l例、證券公司監(jiān)督管理?xiàng)l例、新三板市場(chǎng)監(jiān)督管理?xiàng)l例、證券期貨行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾實(shí)施辦法等配套法規(guī)制度,大幅提高違法違規(guī)成本。

    在健全民事賠償制度方面,陳潔說(shuō),就目前的證券民事訴訟制度,雖然最高人民法院發(fā)布了《關(guān)于證券糾紛代表人訴訟若干問(wèn)題的規(guī)定》,系統(tǒng)確立了我國(guó)證券糾紛集體訴訟制度的具體運(yùn)行規(guī)范,使中國(guó)版的證券集體訴訟制度從文本走入實(shí)踐。但是,實(shí)踐中存在訴訟效率較低的問(wèn)題?!兑庖?jiàn)》提出:“抓緊推進(jìn)證券糾紛代表人訴訟制度實(shí)施。”希望能解決這些問(wèn)題。

    對(duì)于各界呼吁已久取消虛假陳述案件審理設(shè)定前置程序的問(wèn)題,《意見(jiàn)》也作了回應(yīng)。明確規(guī)定:“修改因虛假陳述引發(fā)民事賠償有關(guān)司法解釋,取消民事賠償訴訟前置程序?!?/p>

    據(jù)記者了解,目前有些法院審理此類案件已取消了前置程序,但有些法院卻一定要求出具前置程序材料?!兑庖?jiàn)》的提法順應(yīng)了資本市場(chǎng)發(fā)展需要,回應(yīng)了市場(chǎng)關(guān)切。期待最高人民法院及時(shí)修改此前的司法解釋,取消前置程序,同時(shí)也防止濫訴、浪費(fèi)司法資源問(wèn)題。

    《意見(jiàn)》對(duì)退市問(wèn)題作出制度安排。明確要推進(jìn)退市制度改革,強(qiáng)化退市監(jiān)管,嚴(yán)格執(zhí)行強(qiáng)制退市制度,研究完善已退市公司的監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)處置制度,健全上市公司優(yōu)勝劣汰的良性循環(huán)機(jī)制。對(duì)于嚴(yán)重違法違規(guī)的基金管理人也應(yīng)依法實(shí)施市場(chǎng)退出,同時(shí)做好風(fēng)險(xiǎn)處置工作,保護(hù)基金持有人合法利益。

    建立健全執(zhí)法司法體制機(jī)制

    《意見(jiàn)》提出,建立打擊違法活動(dòng)協(xié)調(diào)工作機(jī)制,成立打擊資本市場(chǎng)違法活動(dòng)協(xié)調(diào)工作小組,加大對(duì)重大案件的協(xié)調(diào)力度,完善信息共享機(jī)制,推進(jìn)重要規(guī)則制定,協(xié)調(diào)解決重大問(wèn)題。

    “協(xié)調(diào)工作小組”的成立,是《意見(jiàn)》值得肯定的亮點(diǎn)。北京大學(xué)法學(xué)院教授郭靂說(shuō),首先,成立工作小組可以實(shí)現(xiàn)各部門(mén)信息共享,解決資本市場(chǎng)過(guò)去存在的行政處罰和刑事制裁的移送銜接問(wèn)題,同時(shí)強(qiáng)化偵查、檢察、審判諸環(huán)節(jié)的工作配合,提高打擊資本市場(chǎng)違法活動(dòng)的效率。其次,成立工作小組可以推動(dòng)資本市場(chǎng)相關(guān)規(guī)則的制定,同時(shí)有助于推動(dòng)證監(jiān)會(huì)行政執(zhí)法環(huán)節(jié)和法院審判環(huán)節(jié)規(guī)則適用的統(tǒng)一。最后,還可以加強(qiáng)資本市場(chǎng)法治宣傳和輿論引導(dǎo),對(duì)資本市場(chǎng)典型違法案件的宣傳和說(shuō)明,有助于向社會(huì)充分說(shuō)明資本市場(chǎng)違法行為的危害性,對(duì)潛在違法者起到教育和威懾作用,從而營(yíng)造資本市場(chǎng)良好法治環(huán)境。

    《意見(jiàn)》明確,進(jìn)一步發(fā)揮公安部證券犯罪偵查局派駐證監(jiān)會(huì)的體制優(yōu)勢(shì),完善線索研判、數(shù)據(jù)共享、情報(bào)導(dǎo)偵、協(xié)同辦案等方面的行政刑事執(zhí)法協(xié)作機(jī)制。進(jìn)一步優(yōu)化公安部證券犯罪偵查編制資源配置,加強(qiáng)一線偵查力量建設(shè)。《意見(jiàn)》的要求,有利于解決當(dāng)前派駐機(jī)構(gòu)人少案多的問(wèn)題。

    在張子學(xué)看來(lái),在完善證券案件檢察體制機(jī)制方面,《意見(jiàn)》明確,探索在證監(jiān)會(huì)建立派駐檢察的工作機(jī)制,通過(guò)參與案件線索會(huì)商研判、開(kāi)展犯罪預(yù)防,加強(qiáng)最高人民檢察院與中國(guó)證監(jiān)會(huì)、公安部的協(xié)同配合。這在過(guò)去也是從未提過(guò),是創(chuàng)新也是現(xiàn)實(shí)需要。

    在完善審判體制方面,目前已先后在上海、北京建立金融法院?!兑庖?jiàn)》提出:“充分利用現(xiàn)有審判資源,加強(qiáng)北京、深圳等證券交易場(chǎng)所所在地金融審判工作力量建設(shè),探索統(tǒng)籌證券期貨領(lǐng)域刑事、行政、民事案件的管轄和審理?!?/p>

    郭靂認(rèn)為,根據(jù)最高人民法院關(guān)于北京、上海兩地金融法院的管轄規(guī)定,金融法院目前只對(duì)金融民商事類案件擁有管轄權(quán),證券期貨領(lǐng)域的刑事案件和行政案件則由其他法院管轄和審理。這樣的管轄權(quán)分配可能造成民事案件、行政案件和刑事案件在審理過(guò)程中出現(xiàn)事實(shí)認(rèn)定、法律適用不統(tǒng)一的問(wèn)題。在金融法院探索證券期貨審判領(lǐng)域“三合一”改革,有助于節(jié)約司法資源,提高審判專業(yè)化程度,維護(hù)法律秩序統(tǒng)一性價(jià)值,實(shí)現(xiàn)司法對(duì)資本市場(chǎng)高質(zhì)量發(fā)展的整體保護(hù)效能?!兑庖?jiàn)》提出“探索統(tǒng)籌”,值是肯定。

    加強(qiáng)跨境監(jiān)管執(zhí)法司法協(xié)作

    “加強(qiáng)跨境監(jiān)管合作、加強(qiáng)中概股監(jiān)管及建立健全資本市場(chǎng)法律域外適用制度,這是第五部分列舉的3條措施?!敝袊?guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授劉俊海說(shuō),這是《意見(jiàn)》最受關(guān)注的亮點(diǎn)之一,干貨滿滿,值得全面肯定。

    在加強(qiáng)跨境監(jiān)管合作方面,《意見(jiàn)》提出,完善數(shù)據(jù)安全、跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)、涉密信息管理等相關(guān)法律法規(guī)。抓緊修訂關(guān)于加強(qiáng)在境外發(fā)行證券與上市相關(guān)保密和檔案管理工作的規(guī)定,壓實(shí)境外上市公司信息安全主體責(zé)任。

    郭靂說(shuō),在當(dāng)今信息時(shí)代,數(shù)據(jù)是極為重要的戰(zhàn)略資源??缇硵?shù)據(jù)流動(dòng)不僅關(guān)乎公民個(gè)人權(quán)利,而且會(huì)對(duì)國(guó)家安全產(chǎn)生直接影響?!兑庖?jiàn)》回應(yīng)了現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

    劉俊海說(shuō),《意見(jiàn)》的出臺(tái),表明一方面中國(guó)積極融入資本市場(chǎng)的全球化進(jìn)程,另一方面也不會(huì)忽視數(shù)據(jù)安全?!皵?shù)據(jù)安全”關(guān)乎國(guó)家安全、公共安全、公民信息安全,這也是我國(guó)最新的表態(tài)。

    《意見(jiàn)》同時(shí)明確:“堅(jiān)持依法和對(duì)等原則,進(jìn)一步深化跨境審計(jì)監(jiān)管合作。探索加強(qiáng)國(guó)際證券執(zhí)法協(xié)作的有效路徑和方式,積極參與國(guó)際金融治理,推動(dòng)建立打擊跨境證券違法犯罪行為的執(zhí)法聯(lián)盟?!?/p>

    劉俊海說(shuō),美國(guó)公眾公司會(huì)計(jì)監(jiān)督委員會(huì)(PCAOB)與中國(guó)證監(jiān)會(huì)就檢查會(huì)計(jì)師事務(wù)所審計(jì)底稿問(wèn)題尚未達(dá)成一致。中國(guó)一方面要保護(hù)自身安全,另一方面要堅(jiān)持依法和對(duì)等原則,而不是一方強(qiáng)求。中國(guó)加強(qiáng)國(guó)際證券執(zhí)法協(xié)作,可以訂立雙邊協(xié)定,也可以簽署多邊協(xié)定,甚至可以參與起草一些國(guó)際公約。

    “中國(guó)提出建立執(zhí)法聯(lián)盟,表明了中國(guó)對(duì)于跨境協(xié)作的態(tài)度是積極的也是平等互利的,是開(kāi)創(chuàng)性之舉?!眲⒖『Uf(shuō)。

    在跨境監(jiān)管中,不可忽視的是對(duì)于中概股的監(jiān)管,這也是第一次提出。在郭靂看來(lái),中概股公司是指主要資產(chǎn)和業(yè)務(wù)在中國(guó)境內(nèi),但在境外注冊(cè)和上市的公司。中概股公司多為中國(guó)各行業(yè)領(lǐng)先的高科技企業(yè),比如新浪、騰訊、百度等等,掌握有中國(guó)人出行、購(gòu)物、支付等多領(lǐng)域的海量數(shù)據(jù)。

    劉俊海說(shuō),這類公司一般在避稅天堂注冊(cè)一個(gè)殼公司,在中國(guó)香港設(shè)立子公司,在中國(guó)大陸設(shè)立孫公司,同時(shí)成立一個(gè)實(shí)體運(yùn)營(yíng)企業(yè),即VIE模式。這類游離于監(jiān)管之外的公司,一旦發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)及突發(fā)情況,有可能產(chǎn)生嚴(yán)重后果。因此《意見(jiàn)》提出,切實(shí)采取措施做好中概股公司風(fēng)險(xiǎn)及突發(fā)情況應(yīng)對(duì),修改國(guó)務(wù)院關(guān)于股份有限公司境外募集股份及上市的特別規(guī)定,明確境內(nèi)行業(yè)主管和監(jiān)管部門(mén)職責(zé),填補(bǔ)了監(jiān)管真空。

    另一個(gè)問(wèn)題是資本市場(chǎng)法律域外適用問(wèn)題,也就是長(zhǎng)臂管轄問(wèn)題。《意見(jiàn)》提出,抓緊制定證券法有關(guān)域外適用條款的司法解釋和配套規(guī)則,細(xì)化法律域外適用具體條件,明確執(zhí)法程序、證據(jù)效力等事項(xiàng)。

    不僅如此,專家認(rèn)為,在審判上,不僅應(yīng)有法院判決,還應(yīng)引入涉外仲裁,通過(guò)對(duì)法院判決和仲裁裁決的執(zhí)行,傳遞中國(guó)建立投資者友好型的理念。

  • 責(zé)任編輯:吳迪


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